经典回顾：“侩子手”霍普金斯屠杀特立尼达德

属于私法行为时，采用行为方式标准（公示方式）。

对于错误的不动产登记行为，其纠错机制应在利益平衡原则之下保持一个限度。民法中的意思表示蕴含着私法自治原则，它的法律价值在于对抗国家权力对民事法律活动的过度干预。

不动产登记作为行政事实行为，它的公信力是由《物权法》赋予的。可见，多年来最高人民法院对不动产登记行为争议应当通过行政诉讼解决的法政策态度一直是稳定、一致的。《行政诉讼法》的确有确认违法但不撤销行政行为判决的相关规定，但是，从它列出的五种适用情形中，均解释不出善意第三人权利在它的利益衡量之中。实务中，凡不动产登记中，申请人与不动产登记机构发生的法律争议属于法院行政诉讼受案范围，也可以支持上述论点。基于这一法规范，在面向第三人时，这一登记簿因其背后有国家担保而产生一种公信的法效果，保证了不动产交易秩序稳定、有序。

以私法方式赋予行政事实行为（登记簿）公信力，是行政法向民法渗透的一种法现象。进入专题： 不动产登记行为 行政事实行为 。4.建议修改第7条给予涉嫌犯罪公职人员政务处分的顺序 第7条规定公职人员涉嫌犯罪的，一般应当先依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任，一般情况应当仅限于公职人员涉嫌职务犯罪的情形，因为案件调查和处置权限都属于监察机关。

究竟属于上述何种情况，其制度设计的思路与合理性如何，有必要作出相应的阐释说明或者技术性处理，以免本法规定同上位法规定不一致，并导致在实践中难以把握监督和政务处分的具体对象。那么，拒不执行或者变相不执行基层党组织和机关组织的政策，散布有损其声誉的行为，是否一概属于应受处分的情形，并且至少给予记过处分？ 此外，第2项中中国共产党……路线方针政策和中共中央重大决策部署，路线方针政策和重大决策部署明显存在相当的交叉和重叠，建议予以整合。本法第64条宜只授权国务院和国家监委根据本法制定具体规定，其他相关主管部门仅有拟定权，其拟定的具体规定应当报请国务院或者国家监委批准，国务院和国家监委对这些具体规定的立项、研究起草和审查报批具有相当的掌控力，经批准的具体规定在性质和效力上即属于行政法规和监察法规。其三，此前最高人民法院发布的《人民法院工作人员处分条例》（法发〔2009〕61号）和最高人民检察院发布的《检察人员纪律处分条例》（高检发〔2016〕20号），虽均名为条例，但性质上只属于国家机关规范性文件，不属于司法解释或者其他规范性法律文件。

实践中由何机关确定相关主管部门的具体范围也是个难题：由全国人大常委会以立法解释的方式确定，成本较高。例如，部分公职人员报告个人有关事项的若干要求，目前是由党内法规和规范性文件规定的，尚未形成规范性法律文件。

为此，我们公开提出若干修改意见，以期抛砖引玉，为政务处分法的完善贡献绵薄之力。为此，公务员法第60条规定了例外情形，即公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。3.建议修改第5条关于基本原则的表述 （1）建议删除第5条第1至5项首句党管干部依法依规实事求是民主集中制和惩前毖后、治病救人等概括表述，仅保留各项第二句。然而，对三类人员而言，上述几种处理与公务员的开除处分不仅在性质上有差异，在法律意义层面也完全不同，根据草案第25条、第26条有违法行为的规定，以事业单位、国有企业有关人员为例，解除劳动人事关系的事由还包括违反劳动法、劳动合同法等法律，相关行政法规、人社部等部门规章乃至地方性法规、行业规定的行为，远远超出了公务员应受开除处分违法行为的情形。

同时，是否以及如何使用依法依规的表述，还应当注意同草案第64条授权国务院、国家监委等机关制定具体规定的规定保持协调。如果意指公务员法中规定的组织调整，就应当统一用词，但即便如此，还存在本法组织处理与公务员法组织调整不相对应的情况：公务员法规定的公务员惩戒方式包括谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分，而第2款给予诫勉等组织处理的表述，将诫勉作为组织处理的一种形式，明显不当。（五）关于第五章复审、复核、申诉的意见 16.建议修改第55条关于处分救济途径的规定 第55条区分了监察机关作出的处分决定和任免机关、单位作出的处分决定两种处分类型，对处分决定不服的救济途径，前者规定依据监察法的规定申请复审、复核，后者规定申请复核、申诉的，按照有关规定办理。草案在明确规定应受政务处分的违法事由的同时，还存在一些不按照规定违反……规定违规和违反相关规定的事由表述，那么，这些规定或规也必须属于规范性法律文件，否则就不能作为判断公职人员是否应受政务处分的衡量标尺。

《中国共产党问责条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》则使用影响期的表述。此外，注重党纪与国法的有效衔接是本法的重要特点之一，这有利于实现党内法规同国家法律的衔接和协调，其中，特别需要把握好两个问题： 一是注意区分党内法规与国家法律，区分党纪处分、党内问责、党内组织处理和政务处分、公职人员问责、公职人员组织调整，不宜将上述两类规范、处理手段在作为国家法律的本法中混同，也不宜在本法中设定因违反党纪而应受政务处分，因党纪处分处理而改变法定政务处分的情形。

草案第2条第2款等处规定，政务处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关。那么，本法所规定的应受政务处分的事由应当是违法行为，还是职务违法行为？如果是违法行为，是否符合监察法的立法原意，能否与监察法有关规定相融洽，是否意味着应受政务处分的行为也包括公职人员违反道路交通安全法、民事侵权和涉嫌刑事自诉案件等非职务违法行为，又如何处理政务处分决定机关、单位与上述非职务违法行为法定处理机关、相关民事主体间的关系？如果是职务违法行为，那么违反社会公德等方面的行为是否应当限定为执行职务时？ 二是应受政务处分的事由和处分依据。

4.第33条第2项执行时打折扣、搞变通不是法律规范表达，并且在实践中裁量空间极大，建议删除或者修改。但是，尽管上述三类人员也属于公职人员，但与公务员以及参公管理人员在任职条件、职权职责、福利待遇和职业性质等方面都存在显著差别。依据有关法律，公务员通所在单位间属于人事关系，其他公职人员与所在单位间则属于人事关系劳动合同关系或者劳务关系。第55条的规定同劳动法、劳动合同法等法律明显冲突，构成了应予优先适用的特别规定，实际上排除了相关公职人员通过上述途径寻求救济的可能，对我国法律体系中保护劳动者合法权益的若干重要制度设计造成较大冲击，并不妥当，应当予以修改。即便有必要设定相应的规则，也应由村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等法律规定，故建议删除该款。本法施行后，两高还是否有必要保留或者制定修订法检工作人员的纪律处分规定？如果保留，如何处理其与本法的关系？如果根据办法规定进行修订，自然不能以审判、检察工作中具体应用法律的解释的职权和形式制定发布，仍以法发和高检发的文件形式发布，那么是否属于本法的具体规定？ 其四，2018年党和国家机构改革前，涉及特定部门、系统的公职人员处分规定，通常由监察部会同人力资源与社会保障部、公安部、国家安全部、财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、国家统计局、国家税务总局、海关总署、审计署等部门制定相应的规章。

2.建议将第5条第4项不允许任何人或者少数人擅自决定和批准中的不允许，修改为禁止。应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期，同时特别规定此类情形的影响期可以延长至最长不超过48个月。

比如，党纪处分与政务处分的种类设置不一致，前者有五种，后者有六种：较开除党籍处分更轻的党纪处分是留党察看、撤销党内职务，较开除处分更轻的政务处分则是撤职、降级，在撤职之前并没有留职察看的处分种类。（二）关于第二章政务处分的种类和适用的意见 5.建议修改第12条关于犯罪公职人员的处分运用规则 （1）第12条第2款规定过失犯罪+被判处三年以下有期徒刑或者被判处管制、拘役的情况，一般应当给予开除处分。

换言之，在大部分情况下，只要受害人不提出告诉或处理要求，就不能追究加害人的法律责任。中央纪委国家监委《公职人员政务处分暂行规定》规定应受政务处分的行为和事由是违法违规行为应当承担法律责任，其中违规的规应当仅指规范性法律文件，因为其他任何规范载体都不能设定法律责任。

（1）组织处理组织调整原属党建话语，对照而言，2018年修订的公务员法仅规定了组织调整的惩戒方式。8.建议修改第15条、第19条第5项关于共同违法行为处分运用规则的规定 草案第15条规定，公职人员二人以上共同违法的，根据各自应当承担的法律责任，分别给予处分，但是第19条第5项又规定，对于在二人以上的共同违法行为中起主要作用的，应当从重处分。6.建议斟酌第13条第2款、第3款关于运用政务处分以及党纪处分、组织处理的规定 建议斟酌第13条第2款……有关机关可以依照规定给予诫勉等组织处理，第3款公职人员同时受到政务处分和党纪处分、组织处理的，按照最长期限执行的规定。二是列举的对象与监察法第15条基本一致，本法并没有重复列举的必要。

其二，中央公务员主管部门主要指国家公务员局，在2018年党和国家机构改革前，作为人力资源社会保障部管理的国家局，承担起草公务员惩戒等方面的法律法规草案，拟订参公管理人员和聘任制公务员管理办法的职责，不以自己名义制定发布部门规章。第1项、第2项中的中国共产党是指作为整体的党，还是包括党的中央领导机构、3208个地方党委、461万个基层党组织及其领导人员中的任意一个？相应地，国家可以是指国务院、地方各级人民政府及其工作部门，也可以包括各级人大及其常委会、人民法院、人民检察院、监察委员会和政协组织及其所属机构，乃至法律法规授权、受委托行使相应职权的机关团体等等。

根据监察法和草案的规定，不论应受政务处分的行为是违法行为还是职务违法行为，处分事由都应当是法定的，即由立法法载明的法律、行政法规等规范性法律文件规定。对此，有必要考虑以下问题： （1）公务员法第59条规定了公务员应当遵纪守法，不得有下列行为的情形，本法第30条第1款第1项就是公务员法第59条第1项的原文。

3.建议斟酌第13条第1款有中国共产党党员身份的公职人员的表述，该表述为较繁复，并且不宜将党员视为一种身份。二、关于具体条文的意见 （一）关于总则的意见 1.建议删除第3条关于公职人员范围的列举 建议删除第3条对六类公职人员的列举，理由如下：一是本条确定的范围是公职人员，监察法第15条的表述则为公职人员和有关人员。

三是部分规定与监察法的基本规定不一致。修改后的第2项为根据法定事由，履行法定程序，严格按照管理权限依法办理。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。应当注意，草案对不同公职人员的政务处分，在处分种类等方面注意到了开除和解除劳动人事关系的区别，但是在救济途径层面，并未作出相对应的区分。

同时，色情淫乱属于两种不同性质和内容的行为，第2款将色情淫乱作为相同类型的行为加以规定，并不恰当。第27条规定参照了公务员法第26条第3项关于被开除公职的人不得录用为公务员的规定。

实践中，基层党组织也可以通过其规范性文件等形式提出相应的政策，其他党政机关和团体组织亦然，并且也都享有其声誉。11.建议将第44条第2款需要给予政务处分的中的需要修改为应当。

鉴于我国法律实践对于淫乱行为尚缺乏统一认识和认定标准，并且刑法和治安管理处罚法仅追究聚众淫乱行为，因而建议删除第2款中的淫乱。如村民委员会组织法仅规定在发生以不正当手段当选村民委员会成员，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况时，经村民反映或者举报，有关人民政府才可以进行调查并依法处理，同时规定，乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由县级人民政府责令改正。